Provocări ale sărăciei energetice în România

Sărăcia energetică are cauze și manifestări diferite în mediul urban față de cel rural. Majoritatea locuințelor din mediul urban (74.5%) sunt blocuri tip panel, multifamiliale, construite în perioada comunistă și ineficiente energetic. Chiar dacă locuințele din mediul urban sunt conectate cu precădere la rețeaua națională de gaz, iar încălzirea se realizează fie în sistem centralizat (în special în orașele mari), fie prin boilere pe gaz individuale, caracteristicile tehnice ale locuințelor multifamiliale (vechime, tip de material de construcție folosit, tip de ferestre sau alte izolații) pot exacerba vulnerabilitățile gospodăriilor fie printr-un consum ridicat de energie și/sau printr-un mediu de trai nesănătos (mucegai, infiltrații, etc).

Aceste particularități trebuie avute în vedere în contextul programelor de reabilitare termică. Aceste programe sunt deja afectate de alte câteva provocări, precum co-participarea financiară a gospodăriilor, riscul ca proprietarii să nu ajungă la un consens în contextul nivelului ridicat de proprietate privată, să existe apartamente închiriate cu interes redus din partea proprietarilor sau a chiriașilor în procese colaborative sau să existe o ezitare în a accesa fondurile, din cauza neîncrederii generalizate în instituțiile statului. Mai mult, tot în acest context trebuie ținut cont și de aspectul comportamental ce poate menține sau genera vulnerabilitatea energetică (consum prea ridicat de energie, utilizare de aparatură electrocasnică ineficientă energetic, etc.).

În mediul rural, 71,6% dintre locuințe sunt de tip unifamilial, se încălzesc preponderent cu lemn (80% din gospodăriile din mediul rural folosesc lemn) și nu au acces la alte surse sau forme de încălzire. Pe lângă aceste provocări specifice, locuințele din mediul rural au un grad de reabilitare termică și mai redus față de cele din mediul urban (3% în mediul rural față de 8% în mediul urban) și sunt construite cu precădere din materiale naturale (lemn, chirpici – 20% și mai rar cărămidă).

Deși astfel de gospodării ar putea fi vizate de măsuri de termoizolare cu produse derivate din cânepă sau lână de oaie, care nu ar necesita consumuri mari de energie pentru a fi produse (precum în cazul vatei minerale), nu există în acest moment vreo intenție de a implementa astfel de politici adaptate pentru mediul rural. Mai mult, programele naționale de reabilitare termică nu vizează deloc mediul rural, iar cele existente (Casa Verde și Casa Verde Plus) sunt greu accesibile financiar de către gospodăriile cu venituri mici și medii. Chiar dacă în programul PNRR există o componentă importantă de reabilitare termică atât a clădirilor rezidențiale, cât și a celor publice, fondurile sunt destinate în special programelor de reabilitare a clădirilor multifamiliale din mediul urban.

În plus, adresarea sărăciei energetice per se nu reprezintă un obiectiv clar formulat în niciun program guvernamental de reabilitare termică, fapt ce generează atât o înțelegere deficitară a fenomenului, cât și o abordare necoordonată și cu precădere unidimensională (adresarea sărăciei energetice prin ajutoare de încălzire și plafonare a prețurilor).

În plus, veniturile mai mici ale gospodăriilor rurale contribuie activ la aceste manifestări. Un studiu recent subliniază despre impactul insulelor de căldură din mediul urban în exacerbarea sărăciei energetice față de gospodăriile din mediul rural, care sunt mai expuse vulnerabilității în sezonul rece, și cum acest fenomen are nevoie de o abordare diferită în funcție de specificul gospodăriilor.

În contextul paradigmei Green Deal a Uniunii Europene și al noului mesaj politic RePowerEU care își propune reducerea dependenței față de gazul rusesc și găsirea de soluții alternative, discuțiile despre combustibilii folosiți la încălzire sunt strâns legate de manifestările sărăciei energetice. În România, cele mai multe gospodării se încălzesc cu gaz și cu lemn. Localitățile urbane și cu densitate mare sunt conectate la gaz, însă cele mai multe gospodării din mediul rural (80%) se încălzesc pe lemne și nici nu au alte alternative.

O parte din discuțiile pe acest subiect se concentrează pe soluțiile energetice care pot fi implementate în contextul românesc și care sunt adaptate nevoilor comunităților. Astfel, în contextul în care 66% din gospodăriile din România sunt conectate la gaz, în special cele din mediul urban, o primă discuție este legată de vulnerabilitatea locuințelor unifamiliale, cu precădere din mediul rural, care se încălzesc cu lemn și despre fezabilitatea extinderii rețelei de gaz și către aceste comunități.

Deși Guvernul prioritizează opțiunea extinderii rețelei, rămân întrebările legate de fezabilitatea acestei politici publice în contextul geopolitic actual, al prețurilor ridicate la energie și al procesului de tranziție către forme verzi de energie. Chiar dacă lemnul cunoaște o volatilitate a prețurilor, gazul a ajuns să fie un combustibil foarte scump și inaccesibil pentru multe gospodării. Rămâne, deci, deschisă întrebarea despre alternativele existente pentru mediul rural.

Una dintre soluții vorbește despre dezvoltarea unor programe de reabilitare termică și subvenționare a pompelor de căldură pentru locuințele unifamiliale (EPG 2022). Instalarea unui milion de pompe de căldură până în 2030 ar economisi până la 1,1 miliarde m3 gaz și ar reduce și dependența de gaz importat, dar se pune problema prețului mare al energiei electrice necesare pentru funcționarea pompelor, mai ales în contextul unor gospodării ineficiente energetic precum cele din mediul rural.

O altă soluție ia în calcul o mapare inițială a gospodăriilor și a necesarului lor energetic, pentru o fundamentare mai clară a viitoarelor soluții (pompe de căldură, eficientizare termică, sobe mai performante, inclusiv folosirea hidrogenului verde că sursă de energie, în contextul în care PNRR-ul prevede investiții și în această direcție). O astfel de soluție ar putea trece și printr-o fază inițială de pilotare într-o serie de localități reprezentative pentru România, înainte de implementarea la nivel național.

Politicile de decarbonare a sistemului de încălzire ar trebui să conțină doua axe prioritare și să aibă în vedere țintele asumate prin PNRR (tranziție justă, decarbonarea SACET-urilor și decarbonarea încălzirii locuințelor individuale). O primă axă ar putea avea în vedere sistemele centralizate de încălzire care deservesc cu precădere gospodăriile din orașele mari din România. Acestea funcționează în special pe gaz, iar unele (ex. RADET București) sunt ineficiente și operează cu costuri foarte mari (Sinea, 2021) care se reflectă și în facturile ridicate ale consumatorului final sau în diverse scheme de subvenționare.

Strategii de decarbonare a SACET-urilor există în unele orașe din România. Spre exemplu, pentru municipiul Cluj-Napoca strategia de decarbonare are în plan includerea de pompe de căldură în sursele de rețea și nu pe clădiri. Una dintre potențialele soluții pentru decarbonarea SACET-urilor se referă și la programele de eficientizare a instalațiilor existente și eliminare a pierderilor din rețea, acolo unde există. Pe lângă discuțiile de natură tehnică, un alt aspect important în acest context este legat și de încrederea scăzută a cetățenilor în utilizarea sistemelor centralizate de încălzire și de mijloacele ce ar putea fi folosite pentru a crește nivelul de acceptare a acestor sisteme.

A doua axă se referă la soluțiile pentru gospodăriile care se încălzesc în regim individual – boilere pe gaz, sobe pe gaz, lemn sau alți combustibili solizi și dispozitive electrice. Toate soluțiile din această axă ar trebui să prioritizeze gospodăriile aflate în sărăcie energetică și să fie fezabile în implementare atât în contextual PNRR, cât și politic actual.

Sărăcia energetică extremă este adesea explicată printr-un set de caracteristici: informalitate ridicată a locuirii atât în mediul urban, cât și în mediul rural, calitatea scăzută a locuințelor (locuințele sunt de regulă improvizate din diverse materiale aflate la dispoziția persoanelor), lipsa de acces sau accesul limitat la surse de energie, utilizarea de combustibili poluanți și crearea de piețe de energie informale (Teschner et al, 2020).

În Romania, există aproximativ 50.000 de gospodării (acest număr a rezultat conform unui studiu realizat în 2014, la care au răspuns doar jumătate dintre localitățile urbane și rurale din România, deci este de așteptat ca numărul real să fie mult mai mare) și 200.000 de persoane care trăiesc în așezări neoficiale. Lipsa documentelor de identitate, ori a celor de proprietate sau închiriere reprezintă un motiv important care împiedică gospodăriile aflate în precariat să acceseze utilitățile de bază (MKBT, 2019).

Legea 151/2019 a creat cadrul legal pentru recunoașterea așezărilor informale, oferind autorităților locale și acestor comunități mijloacele de conectare la rețea, însă e nevoie de politici clare atât naționale, cât și locale care să adreseze formele cele mai extreme ale sărăciei energetice.

Piața chiriilor din România este dominată de un grad ridicat de informalitate, iar cifrele oficiale nu reflectă realitatea din teren. Conform datelor Băncii Mondiale (2015), un procent cuprins între 7 și 15% din locuințele din România sunt închiriate, procentul fiind mai mare în orașele mari universitare precum București, Cluj-Napoca, Iași, Timișoara și Constanța. Întrucât nivelul de reglementare și de control de pe piața chiriilor creează contextul pentru apariția practicilor informale, mulți proprietari care își dau locuințele în chirie preferă să ocolească instituțiile statului.

În acest context, proprietarii și dezvoltatorii imobiliari au o pârghie puternică în influențarea pieței chiriilor. Această situație afectează gospodăriile vulnerabile în mod disproporționat. În plus, fără un cadru legal adecvat, nu există claritate privind cine poartă responsabilitatea administrării proprietății și care ar trebui să fie facilitățile de bază incluse în oferta de închiriere. Certificatele de performanță energetică au potențialul de a reduce decalajul informațional, iar Legea 372/2005 creează cadrul legal pentru obligativitatea lor în cazul închirierii. Însă, din cauza nivelului ridicat de informalitate de pe piața de închirieri, certificatele sunt rar folosite. 

Mai mult, fondul locuințelor sociale este atât de redus în România, încât gospodăriile cele mai vulnerabile nu beneficiază de forme de protecție adecvată și ajung să intre în aceeași piață a locuințelor de închiriat ca toate celelalte gospodării. Astfel, sărăcia energetică rămâne abordată doar marginal, prin subvențiile pentru încălzire și alte beneficii sociale conexe. Spre exemplu, municipiul Cluj-Napoca subvenționează chiria gospodăriilor vulnerabile pentru o perioadă de maxim trei ani cu scopul de a ajuta persoanele aflate în precariat socio-economic să depășească această situație.

Prioritățile stipulate în PNRR în acest domeniu includ formarea de expertiză în domeniul energetic pentru implementarea coordonată a programelor de eficientizare prevăzute în diverse axe (de la eficientizarea termică a clădirilor, până la modernizarea rețelelor de transport și eficientizarea consumului de energie al IMM-urilor).

Sărăcia energetică nu este inclusă că obiectiv în sine în aceste programe de formare, ceea ce poate duce la o implementare deficitară a programelor și la o lipsă de înțelegere a unui fenomen care afectează peste 30% din gospodăriile din România.

Capacitatea inegală a administrațiilor locale de a răspunde nevoilor gospodăriilor vulnerabile se reflectă și prin măsurile adoptate neuniform și necoordonat în adresarea sărăciei energetice. Pe lângă creșterea capacității instituționale de a mapa fenomenul sărăciei energetice, este nevoie de programe de sprijin care să ajute administrațiile mici să acceseze fonduri specifice care să reducă acest fenomen (reabilitare termică a clădirilor, alte măsuri de eficientizare, investiții în energie verde, etc).

Pe lângă aceste măsuri, o soluție aflată la îndemâna administrațiilor locale ar putea fi și înființarea de “one stop shops” sau “ghișee unice”, care să ofere servicii integrate și accesibile pentru gospodăriile vulnerabile.

Discuțiile despre Venitul Minim de Inserție (VMI) și calcularea acestui venit în funcție de alți indicatori socio-economici deschid câteva întrebări importante despre criteriile folosite în definirea sărăciei energetice, importanța venitului unei gospodării în înțelegerea acestui fenomen și ce alte mecanisme sociale ar putea să acompanieze VMI-ul în dezvoltarea de politici sociale pentru gospodăriile vulnerabile.

Alte mecanisme care ar putea fi coroborate cu VMI-ul țin și de dezvoltarea de programe de educație financiară pentru gospodăriile vulnerabile și de debirocratizarea documentelor ce țin de identitatea persoanelor sau de recunoașterea gospodăriilor aflate în informalitate.

Chiar dacă această dimensiune nu este abordată în PNRR, comportamentul de consum reprezintă un aspect important în înțelegerea și adresarea sărăciei energetice. Conform unui studiu de mapare a sărăciei energetice din Cluj-Napoca, aproape jumătate din gospodăriile care își încălzesc locuințele la peste 21 grade cad sub pragul sărăciei sau se află într-un context mare de vulnerabilitate. Astfel, comportamentul consumatorului casnic poate genera un consum ridicat de energie, fapt ce duce la vulnerabilizarea gospodăriilor.

În acest sens, abordări legate de economia comportamentală pot fi utilizate în unele gospodarii vulnerabile. Aceste măsuri ar putea fi implementate de asistenți sociali și s-ar putea regăsi în lista de soluții de pe agenda  “one stop shop-urilor”.

În România, modalitatea cea mai importantă de abordare a sărăciei energetice este alcătuită din măsuri sociale (ajutoarele de încălzire), dar sărăcia energetică nu este o temă care se pretează la o singură perspectivă de analiză, nici la un singur tip de tratament. Atât în situații de criză, cât și în cele „normale”, aceste măsuri nu sunt suficiente și nu rezolvă nici cauzele, nici simptomele fenomenului. Este important să integrăm tema sărăciei energetice ca pe o temă transversală în politici, care să implice toți actorii relevanți.