1. Concluzii asupra situației actuale: Lipsa cooperării la nivelul consumatorului vulnerabil, experiențele legate de adoptarea Legii consumatorului vulnerabil și OUG 118/2021
Primul raport pe sărăcie energetică din România a generat un val de dezbateri și planuri de acțiune, inclusiv la nivel parlamentar și guvernamental. Tema sărăciei energetice, inclusiv a consumatorului vulnerabil, a intrat în atenția publică, atât a societății civile și a mass-mediei, cât și a decidenților politici. Astfel, încă din 2017, sub coordonarea unor membri ai Parlamentului, au fost create ateliere de lucru pe aceste teme la care au participat experți din domeniu, reprezentanți ai autorităților locale, societății civile și a mediului privat. Ca urmare a acestor ateliere au fost identificate trei teme mari de lucru:
- problema gospodăriilor fără acces la electricitate;
- consumatorul vulnerabil;
- mijloace de adresare a sărăciei energetice.
Aceste trei teme au fost mai apoi aduse în sfera procesului legislativ, în comisii de specialitate din Parlament, unde au fost invitați din nou actorii relevanți: experți, mediul privat, societate civilă, ANRE și reprezentanți ai ministerelor Muncii, Energiei și Dezvoltării Regionale.
- Proiectul de lege privind accesul gospodăriilor la surse de energie electrică este în așteptare în Camera Deputaților, nefiind susținut de o majoritate parlamentară.
Dezbaterile cele mai ample, cu cei mai mulți actori implicați, au fost cele din jurul Legii consumatorului vulnerabil, adoptată în septembrie 2021. Până la momentul adoptării au fost invitați la consultări reprezentanți din diferite ministere, ANRE, experți, membri ai societății civile, cercetători și reprezentanți ai furnizorilor de energie. Procesul în sine a fost amplu și a necesitat colaborare și schimb de date între diverse ministere, fapt ce nu a fost facil și a indicat o formă de lentoare și lipsă de cooperare. În plus, a lipsit o formă de leadership guvernamental, legea fiind preluată pentru implementare de către Ministerul Muncii, care a găsit soluționarea problemei consumatorului vulnerabil din prisma ajutoarelor de încălzire. Chiar dacă la consultări au participat și reprezentanți ai Ministerului Energiei și ai Ministerului Dezvoltării, Lucrărilor Publice și Administrației, implicarea propriu-zisă a fost mai degrabă limitată și formală. Astfel, cu propuneri venite de la diverși actori non-statali, dar cu o implicare sinuoasă a actorilor guvernamentali, Legea consumatorului vulnerabil privește problema sărăciei energetice în special din prisma veniturilor reduse din gospodării, rămânând fără aplicabilitate alte măsuri non-financiare sau programe conexe discutate în cadrul dezbaterilor.
Dacă Legea consumatorului vulnerabil a presupus dezbateri mai ample, în cazul adoptării OUG 118/2021 privind mecanismele de compensare a facturilor de energie (gaz și electricitate) a fost o implicare instituțională redusă, iar mecanismele de plafonare și compensare nu s-au asociat nici cu impactul bugetar aferent și nici cu soluții și resurse venite dinspre companiile de energie. Dezbaterile au avut o durată scurtă, iar unii actori relevanți fie au lipsit de la consultări, fie au avut contribuții modeste sau care nu au avut suficientă putere de convingere pentru a fi incluse în documentele finale.
2. Dimensiuni ale lipsei cooperării interinstituționale:
- Cooperarea ca transparență și comunicare a datelor
Aceste momente importante din jurul proceselor decizionale și legislative au indicat câteva aspecte deficitare privind cooperarea. Referitor la modul în care se colectează datele și cum sunt acestea transmise între ministere și publicate pentru utilizarea publică, există câteva dimensiuni problematice.
Ministerele care au un interes în adresarea sărăciei energetice (Ministerul Muncii, Ministerul Energiei și Ministerul Dezvoltării) nu comunică ușor între ele și nu există un schimb constant și curent de date și informații.
Acest schimb de date nu apare nici către alte organizații, comisii de specialitate din Parlament, care îngreunează procesul decizional. În acest sens, cooperarea limitată este consolidată în limbaje instituționale diferite, fiecare instituție urmărind acoperirea unor concepte și culegerea de date în izolare față de celelalte instituții ale statului. Colectarea datelor nu se face integrat și într-un mod organizat și sistemic.
Mai mult, există o transparență limitată a datelor necesare pentru proiectarea de politici publice și e necesară o publicare periodică a lor în rapoarte ușor de înțeles și de parcurs de alți actori societali, inclusiv instituții publice cu alte portofolii administrative, cu atât mai mult cu cât sărăcia energetică este o provocare care antrenează eforturi administrative dintre cele mai diverse.
În urma discuțiilor din cadrul ORSE, au reieșit două potențiale linii de acțiune:
- dezvoltarea unor reglementări și proceduri concrete care să stabilească datele și indicatorii care trebuie colectați și modul în care aceștia să fie comunicați într-un mod facil și ușor de înțeles (ex. datele din certificatele de performanță energetică)
- identificarea de bune practici privind modul de raportare (ex. rapoartele BNR) și schimbul interinstituțional de date. Aceste obligații trebuie să fie adunate într-un document legal, să fie explicite și să există o formă de sancțiuni pentru nerespectare. Spre exemplu, ANRE nu mai face nici măcar raportările despre electricitate sau gaz pe care obișnuia să le publice anual. Din altă sferă instituțională, Ministerul Dezvoltării nu colectează sistematic și nu publică datele despre clădiri, cel puțin acolo unde sunt deja date strânse prin certificatele de performanță energetică. De asemenea, între Ministerul Dezvoltării și Ministerul Energiei colaborarea instituțională în scopul raportării progreselor privind eficiența energetică este deficitară.
- Cultura organizațională, birocrația și necooperarea ca manifestări ale lipsei de încredere
În contextul cooperării limitate între instituții și alți actori importanți din societate, merită explorate și aspecte ce țin de cultura organizațională, capacitatea administrativă a instituțiilor și manifestări ale lipsei de încredere între actori. Un aspect important ce ține de cultura organizațională este faptul că instituțiile încă nu își înțeleg clar rolul pe care îl au în societate și nu înțeleg miza celor mai importante dezbateri: tranziția energetică cu toată complexitatea ei, temele adiacente legate de sărăcie energetică, reabilitare termică, performanță a clădirilor, competitivitate economică, decarbonare a sistemelor energetice în general, etc.
În plus, subiecte precum sărăcia energetică și consumatorul vulnerabil încă poartă o încărcătură negativă la nivel de societate, au un stigmat care încă nu a permis o explorare aprofundată a fenomenului din partea instituțiilor și a altor actori privați[1].
În cazul consumatorilor vulnerabili și al persoanelor care încă nu sunt conectate la o formă de energie, situația lor reală, de pe teren, este de obicei puțin cunoscută la nivelul ministerelor, ceea ce duce la multe stereotipuri și măsuri nerealiste.
De pildă, faptul că cele mai multe gospodării sărace se încălzesc cu lemne este cunoscut la Ministerul Muncii, dar nu și cantitatea medie de lemne necesară în anotimpul rece. Acest fapt a făcut ca, în prima variantă a Legii consumatorului vulnerabil, acest aspect să nu fie corect reflectat în ajutorul financiar asociat acestor gospodării.
Profilul consumatorilor vulnerabili este de obicei analizat de ministere fără a avea date concrete din teren, fără studii de caz, fără vizite de teren, fără detaliile necesare legate de mediul de viață al acestor oameni (regiuni montane/de câmpie, rural/urban, locuințe informale etc).
Generalizarea acelorași tipuri de măsuri pentru toți consumatorii vulnerabili poate, de aceea, să nu ducă la o acoperire corectă a nevoilor diferitelor categorii de gospodării.
Un alt aspect al culturii și funcționării instituționale este legat și de modul în care acești actori își organizează agenda de lucru. Atunci când programele naționale rămân neoperaționale și fără obiective și sarcini clare și limitate, care să poată fi transpuse în acțiuni ușor de cuantificat, e foarte greu și de urmărit fluxul informațional și cel de implementare.
Mai mult, o mare parte din munca din aceste instituții este organizată în logica unor fișe de post rigide care sunt greu de adaptat situațiilor în continuă schimbare.
Lipsa unui leadership instituțional joacă și ea un rol important, întrucât genul acesta de programe care adresează sărăcia energetică au nevoie și de un leader cu viziune care să inițieze și implementeze programe și proiecte complexe și să schimbe din cultura organizațională existentă.
O altă dimensiune importantă ține de lipsa de capacitate tehnică a instituțiilor și de disponibilitatea redusă de extindere a cunoștințelor și a mijloacelor de implementare a proiectelor.
Astfel, multe dintre agende ajung să fie înțelese stricto sensu, iar instituțiile reproduc o birocrație excesivă care le face ineficiente și lipsite de flexibilitate.
Această birocrație excesivă are în spate și o lipsă de încredere generală, atât între instituții, cât și între cetățeni și actorii publici. Fiind o societate cu încredere scăzută, instituțiile publice emană aceste trăsături sociale și folosesc măsuri birocratice pentru a-și genera un mediu impenetrabil de lucru, care în timp duce și la mai multă frustrare în context de cooperare și interacțiune între actori.
O mai bună cooperare între acești actori, impulsionată, de pildă, la nivelul Guvernului României în cabinetul de miniștri, ar genera și un spațiu mai inclusiv de soluționare a problemelor și cu mai multă încredere în și între instituții. Generarea unei rutine de cooperare instituțională în sens restrâns (între instituțiile de profil asemănător), dar și în sens larg (inclusiv agenda în educație pentru a genera schimbări de mentalitate, educație în privința consumului de energetic, pentru a genera încredere între diverșii actori de pe piață) este esențială pentru adresarea sistemică a problemelor din sfera sărăciei energetice.
Spre exemplu, lipsa de cooperare și declinarea de competențe între ANRE, Ministerul Dezvoltării și Ministerul Energiei pe componenta sărăciei energetice a lăsat un gol instituțional care nu poate fi acoperit de alte instituții.
- Cooperare generată de leadership vizionar
Una dintre ideile frecvent dezbătute a fost cea a modelului de leadership necesar pentru a asigura o bună cooperare inter și intra instituțională. O potențială cale de acțiune indică rolul important pe care ANRE, ca organism cu atribuții în reglementarea pieței, l-ar putea juca în această privință. Astfel, cu un leadership asumat de către ANRE, consumatorul vulnerabil, care face parte din piață și este un beneficiar al acesteia conform principiilor europene, ar putea beneficia de programe care să fie coordonate de către această instituție.
Mai mult, ANRE dispune de o serie de date care pot fi utile și pârghii care să susțină culegerea sistematică a lor, analiza acestora, publicarea transparentă, cooperarea cu alte instituții și creșterea încrederii reciproce între actorii de pe piață. O altă cale de acțiune presupune dezvoltarea unui comitet de lucru interministerial sub coordonarea unui viceprim-ministru, pe modelul de lucru privind implementarea Strategiei de Renovare pe Termen Lung sau pe modelul departamentului guvernamental pentru Dezvoltare Durabilă. Cu un leadership asumat, aceste modele sunt funcționale și au la bază o cooperare intensă inter- și intra-instituțională.
O instituție cu rol clar de leader ar îmbunătăți cooperarea și între toate tipurile de actori (public, privat, ONG-uri) și ar fluidiza procesul de luare a deciziilor, inclusiv la nivel local, oferind sprijin pentru accesarea de date, transfer informațional și implementarea de programe.
Mai mult, actorii din societate ar putea înțelege mai ușor mizele cooperării pe subiecte precum sărăcia energetică. Spre exemplu, pe baza unor protocoale de colaborare susținute și instituțional, actori din mediul academic ar putea colabora mai bine cu actori privați în privința accesului la date și publicării de rapoarte. Urmărind exemple similare din alte țări, beneficiari ai acestor protocoale ar fi atât actorii publici, cât și cei privați și din mediul academic, precum și consumatorul vulnerabil per se.
Cultivarea unei culturi a cooperării între actorii relevanți din societate se traduce și prin promovarea transferului de know-know și a învățării continue, dar și prin consolidarea încrederii în vederea generării de soluții care să întrunească susținere.
Astfel, actori privați cu experiență la firul ierbii (ONG-uri, grupuri de inițiativă, autorități locale) înțeleg bine manifestările sărăciei cu care se confruntă beneficiarii, însă peste aceste probleme acum se suprapune și componenta tranziției energetice și a consumatorului vulnerabil. În acest context, e nevoie de o înțelegere clară a noilor provocări, de sprijin instituțional care să ducă la generarea de soluții fezabile pentru toți cei afectați.
Actorii implicați la nivel local manifestă adesea dificultăți în a înțelege sau implementa conceptele și trendurile principale ale tranziției energetice în avantajul consumatorilor.
Pentru actorii din domeniul social, aceste evoluții se disting de rutina cu care s-au deprins, fiind nevoie de formare adecvată, de limbaj și mecanisme ușor-de-înțeles și de timp de învățare. Practic, o cooperare bună între actori ar genera învățare reciprocă și schimb de bune practici adaptate nevoilor consumatorului autohton și organizațiilor de suport.
- Modelul ghișeului unic ca instrument care se fundamentează pe cooperare
Modelul ghișeului unic sau one-stop shop-ul a ajuns să fie implementat în diverse forme în multe orașe și comunități la nivel global, în special la nivelul statelor membre UE.
Plecând de la un model de cooperare bazat pe o rețea de actori de la nivel local sau regional, ghișeul unic are la îndemână informațiile legate de beneficiari, soluții și finanțări disponibile și oferă asistență personalizată consumatorului vulnerabil, ajutându-l în identificarea celor mai bune opțiuni pentru depășirea situației de vulnerabilitate.
Chiar dacă modelele de implementare variază mult, de la proiecte începute de ONG-uri care oferă servicii sociale, până la parteneriate cu bănci sau fonduri de investiții sau mediul academic, exemplele cele mai reziliente se bazează mereu pe un leadership instituțional puternic.
Practic, acolo unde autoritățile locale sunt partenere de la început sau inițiatoare ale ghișeului unic, există o poziție clară și asumată a întregului program și a costurilor ce vin odată cu aceste inițiative. În plus, crearea de know-how instituțional și dezvoltarea de parteneriate cu diverși actori precum ONG-uri sociale, grupuri de inițiativă, instituții financiare, experți etc. au un impact pozitiv asupra dezvoltării constante de soluții personalizate.
Instrumentul ghișeului unic nu este străin la nivelul legislației românești, principii ale mecanismului regăsindu-se în Legea 372/2005 privind performanţa energetică a clădirilor (art.4 lit.e) sau în Legea 292/2011 a asistenței sociale, aflată în prezent în lucru în vederea revizuirii la nivelul Ministerului Muncii pentru a facilita, printre altele, accesul la servicii și beneficii sociale.
La nivelul ambelor texte, instrumentul este integrat în serviciile administrațiilor locale, în ultimul caz – la nivelul Serviciului Public de Asistență Socială (SPAS). Dincolo de includerea lor în legislație, funcționarea ghișeelor unice presupune eforturi de implementare suplimentare asumate în cooperare de ministerele de resort și primării.
De pildă, Legea 372 nu a fost implementată până la momentul elaborării acestui document, în ciuda eforturilor administrative minimale necesare. Ghișeele unice pot fi instrumente care să permită o mai bună ghidare a cetățenilor prin procesul de tranziție energetică, iar activitatea lor poate fi consolidată doar cu condiția integrării activităților acestor instrumente într-un singur oficiu care să-și asume o interfață simplificată a accesului la resurse pentru cetățeni, prin captarea informațiilor venite dinspre toți actorii relevanți.
[1] Grossmann, K. et al. (2021), The critical role of trust in experiencing and coping with energy poverty: Evidence from across Europe. Energy Research and Social Sciences, 76.