CONTEXT GENERAL
Una din cele mai importante discuții de la nivel european despre reducerea emisiilor de carbon și atingerea independenței energetice, incluzând și decuplarea de la gazul rusesc, a fost în jurul pachetului de măsuri “Fit for 55”.
Două componente importante ale acestui pachet se referă la extinderea mecanismului de taxare a carbonului (ETS II) pentru încălzirea clădirilor rezidențiale care utilizează combustili poluanți și pentru transportul rutier, precum și la constituirea unui Fond Social pentru Climă care să atenueze potențialele efecte negative ale acestui sistem de taxare asupra gospodăriilor.
Astfel, discuțiile din iunie 2022 din plenul Parlamentului European au fost centrate în jurul mecanismelor atât de scurtă durată (vouchere, plăți directe, subvenții la plata impozitelor), cât și de lungă durată (reabilitare termică a clădirilor, surse verzi de încălzire, mobilitate publică îmbunătățită, transport verde, etc.) pentru atenuarea vulnerabilităților din domeniul energiei și a transportului.
Astfel, mare parte din bugetul Fondului Social pentru Climă, creat în special pentru atenuarea sărăciei energetice și a vulnerabilităților din transport, ar fi alimentat prin mecanismul ETS II. Chiar dacă sistemul ETS II încă nu se aplică unitar la nivelul statelor membre UE și generează multe discuții contradictorii, România va ajunge să implementeze acest sistem cel mai probabil din 2027, urmând ca Fondul Social pentru Climă să fie activat din 2026.
Potențialele riscuri asociate implementării în România
ETS II și impactul său social. Acest subiect este sensibil din punct de vedere social din cauza caracterului regresiv al mecanismului de taxare. Una din cele mai importante discuții care trebuie purtate în viitorul apropiat ar trebui să includă realizarea unui profil a gospodăriilor care vor fi afectate (gospodării care folosesc centrale de încălzire pe gaz, fie de tip individual sau pe clădire) și proprietarii de mașini vechi, care folosesc combustibili poluanți și, implicit, au emisii ridicate.
Dintre toate gospodăriile care vor fi afectate de acest mecanism, protecția ar trebui să se îndrepte cu precădere către cele cu venituri mici, care stau în locuințe ineficiente energetic și folosesc surse de încălzire poluante și / sau care au mașini vechi poluante.
Studii realizate în alte țări au arătat că o mare parte din gospodăriile care folosesc autoturisme vechi, sub standardele de emisii, depind de acestea pentru mobilitate. Toate aceste criterii ar trebui triangulate pentru identificarea gospodăriilor care să beneficieze de compensări ulterioare prin Fondul Social pentru Climă. Proprietarii de mașini scumpe și poluante, fiind în general poziționați în ultimele decile de venit, nu ar trebui prioritizați de acest mecanism de compensare, însă ar putea fi încurajați prin alte scheme să își schimbe flota auto sau să adopte tehnologii mai prietenoase cu mediul (case pasive, pompe de căldură, etc).
Important de menționat aici este și faptul că sistemul ETS II nu va cuprinde gospodăriile care folosesc lemn (80% din mediul rural) pentru încălzire sau gospodăriile conectate la sistemele centralizate (sistemele centralizate sunt în marea lor majoritate cuprinse în mecanismul de taxare a carbonul ETS I).
Astfel, ținând cont de nivelul ridicat al sărăciei energetice din România (peste 30% din gospodării plătesc mai mult de 10% din venituri pentru plata facturilor la energie) și a vulnerabilităților din transport, unde datele preliminare indică o mobilitate scăzută (spre 50%, conform ABF, 2020), este indicat ca discuțiile din viitorul apropiat să se centreze pe identificarea gospodăriilor care vor fi cel mai mult afectate, pe sistemele de compensare de scurtă și de lungă durată din Fondul Social pentru Climă și pe rolul pe care atât autoritățile centrale, cât și cele locale îl pot avea în acest context.
Fezabilitatea politică a implementării ETS II. Această măsură are un potențial cost politic ridicat, pentru că poate duce la pierderea de voturi. În contextul unei crize energetice prelungite, a inflației ridicate și a incertitudinii economice, o nouă taxă care se va răsfrânge direct asupra veniturilor gospodăriilor are potențialul de a genera nemulțumiri și de a aduce un vot negativ partidului care îl va implementa. Chiar dacă măsura are sens din punct de vedere economic, dacă nu va fi comunicată public într-o manieră clară și facilă va avea un impact negativ.
De asemenea, cadrul temporal de implementare este sensibil, deoarece trebuie să ia în considerare atât exercițiile financiare naționale, cât și cele ale UE. Până acum, poziția României asupra ETS II la nivel european a fost una negativă, de neadoptare a măsurii, însă declarațiile politice nu au fost comunicate încă clar la nivel național.
Capacitatea administrativă a autorităților de a implementa sistemul ETS II. Există două aspecte importante ale acestui subiect. În primul rând, poziția generală a Guvernului de a fi sceptic față de acest mecanism se vede atât în declarațiile politice limitate, cât și în mesajele negative transmise la nivelul UE față de acest mecanism. Guvernul României este reticent în implementarea unei noi taxe, deoarece are o capacitate limitată de a concepe o politică de reciclare a veniturilor.
Taxele sunt încă percepute și comunicate în termeni de pierdere de venituri, fără o înțelegere adecvată a potențialelor beneficii pentru programele de atenuare a schimbărilor climatice și pentru politicile care abordează sărăcia energetică și vulnerabilitățile de transport. Instituțiile statului nu sunt suficient de sofisticate pentru a concepe măsuri antiregresive, adică tocmai acele măsuri cuprinse în Fondul Social pentru Climă și despre care vorbește și Comisia Europeană.
Al doilea aspect este legat de arhitectura instituțională necesară implementării ETS II. Este nevoie de cooperare instituțională pentru proiectarea procesului de implementare și redistribuire a veniturilor. Ca și în cazul sărăciei energetice, acest lucru necesită colaborarea mai multor ministere și, din experiențele anterioare, acest lucru reprezintă o mare provocare, deoarece instituțiilor le lipsesc mecanismele și cultura cooperării și încrederii.
Mai mult, pentru o reciclare eficientă a veniturilor, este nevoie de criterii clare de identificare a gospodăriilor vulnerabile, iar autoritățile folosesc doar venitul drept criteriu pentru definirea vulnerabilității, ignorând aspectele ce țin de eficiența energetică a clădirilor, de consum și de tipul de combustibil folosit, precum și de alte elemente particulare. În plus, programele existente pentru eficiență energetică, atât din mediul urban, cât și din mediul rural nici măcar nu vizează gospodăriile vulnerabile energetic.
Prin urmare, implementarea Fondului Social pentru Climă presupune rezolvarea unor provocări atât de natură (voință) politică, cât și de natură administrativă. Spre deosebire de programele AFM-ului, care are o capacitate limitată de a administra parte din fondurile rezultate din ETS I și care nu are programe pentru gospodăriile vulnerabile, Fondul Social pentru Climă ar trebui să își păstreze vocația enunțată de autoritățile europene și să elaboreze politici și practici integratoare care să adreseze specific problemele gospodăriilor vulnerabile energetic.
În acest sens, ar fi nevoie de o infrastructură guvernamentală mai bună pentru a gestiona Fondul Social pentru Climă sau ar putea fi dezvoltat un organism interministerial pentru acest mecanism.
Ce tip de date folosim pentru fundamentarea politicilor?
Datele din Ancheta Bugetelor Familiilor sunt utile pentru înțelegerea situației și a contextului, însă ar putea fi insuficiente pentru propunerea de politici țintite și identificarea gospodăriilor în vulnerabilitate energetică și de transport.
Pentru acest tip de politici, analiza de fond ar trebui să se bazeze pe toate datele populației țării (date deținute de autoritățile fiscale privind veniturile gospodăriilor, caracteristicile proprietăților și ale altor bunuri deținute, etc.).
Chiar dacă datele despre consumul de energie sunt absente și pot fi doar estimate, datele despre clădiri (materiale de construcție, an de construcție) și vehicule (an, tip de combustibil) ar trebui să ofere un indicator despre precaritate și vulnerabilitate. Și toate aceste date pot fi corelate cu veniturile gospodăriei, ceea ce ar oferi o imagine mai bună și clară asupra stării de vulnerabilitate.
Potențiale soluții privind implementarea ETS II și a Fondului Social pentru Climă
Soluțiile discutate vizează mai multe aspecte.
Referitor la aspectul financiar, pe termen scurt, gospodăriile identificate ca fiind vulnerabile pot primi diverse indemnizații, vouchere sau compensări de preț. Mai mult, gospodăriile cu venituri mari care au și un consum energetic ridicat (locuințe cu un consum ridicat de energie, gospodării cu autoturisme noi și poluante) pot fi taxate suplimentar. Dezvoltarea unui registru al consumului si emisiilor a apărut ca necesar în contextul politicilor de climă.
Tot în acest context, s-a discutat și despre taxarea diferențiată a gospodăriilor cu venituri mici față de cele mari și reîntoarcerea veniturilor către programe de eficientizare energetică și transport verde, destinate gospodăriilor vulnerabile. Aceasta ar trebui să fie destinația primară a Fondului Social pentru Climă, care ar include și programe pe termen mediu. Aceste măsuri ar trebui corelate cu intervențiile autorităților locale în transportul public (extindere a serviciilor, subvenții pentru diverse grupuri, etc.), de preferat, investiții în transportul verde.
Un alt aspect important este cel legat de comunicarea către public atât a urgenței climatice, cât și a mecanismului ETS II și a Fondului Social pentru Climă. Dacă mesajul va apărea doar în mass-media și va fi prezentat doar ca o nouă taxă, atunci politicienii vor încerca amânarea sau blocarea acestui mecanism. Este nevoie de timp pentru acomodarea cetățenilor cu un nou discurs și cu programele Uniunii Europene. Mai mult, autoritățile locale pot juca un rol central în implementarea ETS II.
Având o mai bună cunoaștere a gospodăriilor vulnerabile și a situațiilor specifice locale, pot colabora cu autoritățile centrale în dezvoltarea de campanii de informare. Aceste campanii de informare ar trebui dublate de o asistență tehnică care să educe gospodăriile cu privire la soluțiile legate de consum și transport.
Această asistență tehnică ar putea fi finanțată chiar prin Fondul Social pentru Climă. Un alt aspect ce ține tot de comunicare și asistență tehnică e legat de programele de reabilitare termică care au nevoie de cofinanțare. Scutite de cofinanțare ar trebui să fie doar gospodăriile vulnerabile, nu și cele care au venituri medii și mari. Legat de transport, tot autoritățile locale pot juca un rol central prin îmbunătățirea infrastructurii de transport public și investirea în soluții verzi. În acest sens, Fondul Social pentru Climă ar putea fi folosit alături de alte instrumente financiare europene, precum POR, POIM sau alte programe disponibile, inclusiv Fondurile pentru Tranziție Justă.
Pe lângă dimensiunea unei comunicări clare dinspre autorități către cetățeni, un alt aspect important se referă la creșterea capacității administrative pentru a putea implementa sistemul ETS II și pentru a gestiona Fondul Social pentru Climă. Similar cu recomandările anterioare din ORSE privind crearea unui organism inter-ministerial privind abordarea integrată a sărăciei energetice, și în acest context se recomandă o colaborare strânsă între Ministerele Muncii, Finanțelor, Mediului, Energiei și Dezvoltării Locale. Chiar dacă, exemplele de colaborare și schimb inter-ministerial de practici sunt limitate, aspecte complexe ale societății precum sărăcia energetică nu pot fi adresate unilateral.
Legat de soluții tehnice, o miză importantă ar fi reîntoarcerea la sistemele centralizate de încălzire, acolo unde este fezabil, și decarbonizarea celor existente.
Având în vedere că ETS II privește în special gospodăriile care folosesc gaz pentru încălzire, soluțiile tehnice pot fi gândite în jurul eficientizării sistemelor actuale centralizate și includerea pe cât posibil și unde mai este fezabil a acestor gospodării în sistemele centralizate.
Subvenționarea pe termen lung a acestor gospodării prin diverse scheme financiare nu ar reprezenta o soluție fezabilă, nici economic, nici social și nici pentru mediu. În cazul transportului, este puțin probabil ca gospodăriile vulnerabile să își permită autoturisme electrice sau puțin poluante, însă soluțiile vin din zona extinderii rețelei de transport public.
Chiar dacă mai este o fereastră de timp până la implementarea ETS II în România, pregătirea acestui mecanism și adresarea efectului regresiv ar putea să înceapă cu o analiză clară și o mapare a gospodăriilor vulnerabile, alături de identificarea impactului pe care costul carbonului îl are asupra diverselor tipuri de gospodării din România.
Plecând de la aceste date, soluțiile discutate mai sus își pot găsi un cadru mai fezabil pentru implementare, incluzând în mod direct și constant atât autoritățile centrale, cât și pe cele locale.
*Această analiză este bazată pe întâlnirea tip focus-grup a experților ORSE din 31.10.2022.